相关裁判及公开来源
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孙某诉西安市国土资源局土地行政处罚案
法院：西安铁路运输法院
本文依据所列最高法典型案例材料梳理土地用途、设施农业管理和行政处罚规则；案例名称、来源类型与相关行政文书编号分别列示.
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指导性案例编号、案例库入库编号与裁判案号分别列示。
快速结论
农业经营合同不当然赋予改变受保护土地用途的权利。
事实与裁判结果
2018年4月5日，孙某未经批准在其租赁的同村村民承包地上建设钢构大棚及辅助设施，占用基本农田保护区范围土地3.96亩用于苗木花卉种植。西安市国土资源局于2018年4月8日立案查处，同年5月28日作出并送达处罚告知书和听证告知书，孙某未提出陈述、申辩及听证申请。该局作出市国土监字（2018）9-102号《土地行政处罚决定书》，认定土地性质为基本农田、现状为耕地，决定限期15日内自行拆除非法占用的3.96亩土地上新建钢构大棚及其他设施、恢复土地原状，并对2640平方米按每平方米29元罚款，共计76560元。孙某诉请撤销处罚决定第一项内容，西安铁路运输法院一审判决驳回其诉讼请求，双方均未上诉；该案列入最高人民法院耕地保护典型行政案例。
法院认为
名称为农业设施并不免于耕地和基本农田用途管理，具体建设、占地及法定手续需要落实到实际行为。未经批准在租赁的集体所有土地上建设钢构大棚及其他设施，不符合建设使用土地须依法申请的规定；结合当事人陈述、证人证言及土地利用总体规划图，可以认定建设占用土地的属性为基本农田。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，占用基本农田建设钢构大棚用于苗木花卉种植不符合该规定。
审判规则总结
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农业经营合同不当然赋予改变受保护土地用途的权利。建设需要使用土地的，必须依法申请；占用土地的地类仍以土地利用总体规划图等证据认定，不受租赁或者农业经营名义影响。
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判断设施是否合规，应核对地类、用途、规模及必要审批。本案认定占用土地性质为基本农田、现状为耕地，实际建设包括长60米宽33米的阳光大棚和长23米宽10米房屋地基及钢构。
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行政处罚须对应查明的违法行为，不能只以项目名称归类。处罚内容与查明的事实对应，包括限期拆除、恢复土地原状以及按面积和标准计处罚款。
笔者观点与实务建议
土地项目尽调应先看地块范围和法定地类，再看租赁合同。经营者如果只听信出租方保证“农业项目都能做”，可能在投资后承担拆除或整改成本。设施农业的政策空间与基本农田保护不能混同，租赁双方对审批协助和无法实施时的退出责任也应事先约定。
取得地块图、承包及租赁资料、规划地类证明和行政审批文件。保存建设前后照片及实际用途，核对处罚所称面积和行为。政策咨询答复不一定是行政许可，合同中的用途约定也不能替代有权机关批准。
进一步讨论
项目启动前询问有权机关时，应提交真实地块和建设用途，不能只问抽象的农业项目是否支持。正式批准与一般咨询答复应分开留存。实际施工扩大范围或改变用途时，要重新核对手续，避免以最初的小规模方案掩盖后来建设。
补充证据与条件核对
补充核对时，应将大棚基础、道路硬化、配套用房与种植区分别标注面积和用途，再与处罚勘测结果比较。即使确有种植活动，也需说明建设是否改变保护地块条件，不能仅以部分苗木照片证明全部占地合法。土地类别和政策适用有争议时，应提供对应时期正式资料；后来取得一般农业项目支持意见，不能当然追溯消除原施工行为的违法风险。
规则时点与实务要点
旧案适用当时土地管理及设施农业规范；分析当前项目时，按土地用途、设施标准、耕地保护要求及审批手续逐项梳理。
公开来源
来源为最高人民法院 2020-12-14 发布的《耕地保护典型行政案例》第1案。