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河南省公路工程局集团有限公司诉西平县国土资源局土地复垦协议案
法院：河南省驻马店市中级人民法院
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指导性案例编号、案例库入库编号与裁判案号分别列示。
快速结论
临时用地到期须按实际责任完成复垦，不能仅办理交接。
事实与裁判结果
焦某某、杨某某将其租赁的70亩一般耕地转租给河南省公路工程局集团有限公司用作工程建设临时用地，租期至2016年7月7日。西平县国土资源局发现该公司未经批准擅自租用农用地后，先后两次与其签订《土地复垦协议书》，约定对所使用的65亩土地按复垦方案保质保量复垦并缴纳保证金45.5万元；未按方案复垦或者复垦达不到要求的，保证金没收后全部用于土地复垦。租赁期满后，该公司将建造的房屋及其他附着物有偿转让，未对所使用土地进行复垦。该公司其后以土地已由中铁七局集团第四工程有限公司继续租用、无法再行复垦为由，请求返还45.5万元保证金。西平县人民法院一审驳回其诉讼请求；驻马店市中级人民法院二审认为，按“谁损毁，谁复垦”原则不得免除其复垦责任，遂驳回上诉、维持原判。
法院认为
原协议复垦责任未实际完成，后来第三方使用并不当然解除原承担者的义务；应有法定或有效约定的责任转移依据。生产建设活动毁损的土地，按“谁损毁，谁复垦”原则由生产建设单位或者个人负责复垦；未按复垦方案复垦或者复垦达不到要求的，所缴纳的保证金没收后全部用于土地复垦。原用地单位建设工程完工后未履行复垦义务，又将地上附着物有偿转让；其他单位与主管部门另签《土地复垦协议书》，系针对其所租用土地另毁损部分所缴纳的保证金，与本案不是同一法律关系。
审判规则总结
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临时用地到期须按实际责任完成复垦，不能仅办理交接。生产建设活动毁损的土地，按“谁损毁，谁复垦”原则由生产建设单位或者个人负责复垦。
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第三人后来使用土地，不当然使既有保证金返还条件成就。原用地单位未依约履行复垦义务的，不得因其他单位继续使用土地而免除其复垦责任。
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是否返还保证金，应审查协议条件、履行验收和责任转移。另签协议并另行收取保证金系针对新使用者的不同法律关系，不能成为原相对方取回保证金的依据。
笔者观点与实务建议
建设项目更换承包人时，复垦容易成为双方都以为对方承担的事项。企业应在移交前明确恢复标准、完成期限和验收主体，并取得责任变更的正式依据。保证金既影响现金流，也会影响项目退出成本；账面转列或内部协议不能当然对抗原行政协议相对方。
保存临时用地批准、复垦方案、保证金支付、第三方租用与验收记录。主张已履行时，应提交土壤、耕作条件及主管机关验收材料；主张转移义务时，则需证明相对方认可并符合相关规定。返还请求和解除协议请求的证明对象也不同。
进一步讨论
保证金资料应与会计记录衔接，核对交付、扣除或返还是否对应正式决定。项目部门与财务不能各自仅保存半套材料。退出时可形成责任及验收清单，让下一使用者的合同与主管机关责任安排一致，减少后续争议所需补证。
补充证据与条件核对
返还保证金的举证宜先检查约定要求达到何种恢复标准，再对照实际完成与验收情况。第三方继续使用时，应保存交接前的地貌和土壤资料，辨明原损坏与新增影响。责任转移须有相应合法依据及有效同意，内部租赁安排不能自行免除对原相对方的义务；同样，保证金被扣除的数额与用途仍需有具体理由，不能无限覆盖任何后续费用。
规则时点与实务要点
本案研究土地复垦和行政协议履行，主分类为土地。不能由此推定所有保证金均可被没收，仍应核对性质、依据和相对方履行。
公开来源
来源为最高人民法院 2020-12-14 发布的《耕地保护典型行政案例》第2案。