案例研究｜收回土地的内部批复已被实施，能否提起行政诉讼？

“批复”通常属于行政机关内部文件，但如果已被直接实施并实际影响土地使用权人的权利义务，不能仅凭文件名称排除行政诉讼救济。

快速结论

“批复”通常属于行政机关内部文件，但如果已被直接实施并实际影响土地使用权人的权利义务，不能仅凭文件名称排除行政诉讼救济。关键是其是否已经对外产生实际影响。

基本事实与裁判结果

2010年8月31日，来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》。同年9月6日，县政府作出同意收回该县永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复。该局收到批复后未依法制作并向原土地使用权人送达收回决定，而直接交由来安县土地储备中心实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其申请行政复议未获支持后提起行政诉讼，请求撤销该批复。滁州市中级人民法院一审裁定驳回起诉；安徽省高级人民法院二审裁定撤销一审裁定，指令滁州市中级人民法院继续审理。指导案例22号关注内部批复外化后的可诉性。

法院认为

一般内部批准尚不直接影响相对人，但本案中批复已经成为实际实施的依据，影响土地使用权人的权益。应按真实法律效果审查是否属于受案范围，而非一概把上级批复视为无法起诉。生效裁判归纳的规则是：地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼；但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为，原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了批复内容，复议机关作出复议决定时亦告知了诉权。

审判规则总结

**内部性质是通常状态，须核查实际实施。**仅作内部流转、尚未影响权利义务的批复，与已经执行的批复不同。本案中，主管部门未制作并送达对外决定，直接交土地储备中心实施拆迁补偿安置，属于批复已被实际实施的情形。
**外化后依法审查可诉性。**部门直接实施批复并对相对人产生实际影响的，不能仅以内部文件为由拒绝救济。
**受理与实体合法性分开。**可以起诉并不等于收回行为已被认定违法，也不直接决定补偿金额。

参见指导案例22号官方文本。

笔者观点：先画行政行为时间线

分别记录内部请示、政府批复、对外通知、土地交付及实际腾退的主体与日期。文件由谁制作、谁实施、何时知悉、是否另有独立决定，都会影响起诉对象和程序选择，不能只从一份文件抬头确定全部诉讼安排。

材料准备可包含土地权利凭证、实施通知、现场情况、补偿安置资料和信息公开回复。对于尚未取得的批准文件，依法寻找公开或申请获取途径，并说明缺口。实际影响应连接到自己的权利，避免只陈述周边其他人的情况。

复议、诉讼和补偿请求分别核对期限及受理条件。公开案例只能说明可诉性的方法，不能让一个本来不符合法定期限的案件自然恢复诉权；对外未送达也需结合知道或应知等规则具体分析。

现行规则与案例要点

本案不适用于所有内部会议或政策文件，也不能用于把民事承包违约直接转为行政诉讼。案例适用当时行政诉讼法，现案应结合现行行政诉讼受案范围、原告资格及行政复议法核对。土地权属、收回行为和征收补偿仍是不同争议。

来源与核对说明

案例名称：魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案
案例身份：最高人民法院指导性案例22号；本篇沿用最高人民法院发布的指导案例编号。
法院发布的案例材料
来源核对日期：2026年10月8日。

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